¿Laborales o funcionarios?

Al redactar los modelos y recursos/reclamaciones sobre la carrera profesional, en la Asesoría Jurídica de CSIF nos hemos ido encontrando con la dicotomía entre personal funcionario y personal laboral, y las innumerables diferencias normativas (y prácticas) entre uno y otro.

Por eso, vamos a dedicar este octavo "viernes jurídico" a hacer una reflexión sobre si se es personal funcionario o laboral.

Definición: o funcionario o laboral

El Estatuto Básico del Empleado Público define personal funcionario y personal laboral, distinguiéndolos claramente en sus artículos 9 y 11 (definición que copia la Ley 10/2010, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana):

FUNCIONARIO

Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente.

LABORAL.

Es personal laboral el que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones Públicas. En función de la duración del contrato éste podrá ser fijo, por tiempo indefinido o temporal.

Diferencia entre ambos: normativa de aplicación

La principal (casi única, pero con innumerables efectos prácticos) diferencia entre el personal funcionario y el personal laboral es que mientras los laborales y su relación con la Administración se regulan por el derecho laboral, los funcionarios se regulan por el derecho administrativo.

Si eres funcionario, tus condiciones laborales se marcan en una ley de función pública, en reglamentos aprobados por el poder ejecutivo (como los Decretos), y en órdenes o instrucciones internas. En caso de discrepar de la decisión de tus superiores, has de impugnar mediante el procedimiento administrativo (recurso de reposición o alzada), y quizá acabar ante el Juzgado de lo Contencioso.

En cambio, si eres laboral, tus condiciones tienen el mínimo del Estatuto de los Trabajadores, más lo que se haya negociado en el convenio colectivo; y si discrepas de tus superiores, hay que hacer una reclamación previa que puede acabar en el Juzgado de lo Social.

Otra diferencia, que no afecta a las condiciones individuales del empleado público sino a la estructura de la Administración Pública, es qué puestos de trabajo pueden ser ocupados por personal funcionario o por personal laboral.

El EBEP deja a cada Administración Pública, en su ley de desarrollo del mismo, hacer esta diferenciación, pudiendo existir por tanto, administraciones con mayor presencia de funcionarios (como la AGE, o la nuestra), o con mayor presencia de laborales (como la Junta de Andalucía, o gran parte de las Entidades Locales).

En la función pública valenciana -de conformidad con un acuerdo entre Administración y sindicatos de 2008, y la Ley 10/2010- se ha ido más allá, buscando la "relación jurídica única", esto es, que todos los puestos de trabajo sean funcionariales.

Tras las relaciones de puestos de trabajo de la GVA de 2013, se consigue el primer paso para ello, ya que de los casi 16000 registros en la RPT, no llegan a 100 los que aún están clasificados como laborales. El problema es que hay un segundo paso necesario (la funcionarización) que aún no se ha dado, y que deja la estructura de la GVA en situación precaria e irregular.

Diez diferencias prácticas entre funcionarios y laborales

El hecho de que las condiciones laborales se encuadren en una normativa distinta para unos y otros, supone múltiples diferencias en la práctica. 

En este "viernes jurídico" vamos a referir diez de esas diferencias (de mayor a menor generalidad de afectados), aunque sabemos que hay más, y posiblemente te hayas encontrado beneficiado o perjudicado por algunas de ellas. 

Te animamos a que cuentes tu experiencia en comentarios a esta entrada, tu experiencia con un agravio a favor o en contra.

1. Inamovilidad de funcionario frente a despido objetivo del laboral.

Es la diferencia que ofrece más estabilidad al funcionario de carrera que al laboral fijo de una Administración: la Ley establece que el funcionario es inamovible en su condición, de forma que no se le puede cesar o despedir. Como garantía de la imparcialidad y profesionalidad del personal funcionario, una vez éste accede al sector público, se queda para siempre (salvo separación del servicio por falta muy grave).

En cambio, el personal laboral sí puede ser objeto de extinción de su contrato de trabajo por razones objetivas, de forma individual o a través de un despido colectivo (lo que conocemos comúnmente como ERE); aunque bien es cierto que casi ninguna Administración ha despedido a su propio personal laboral fijo.

* Curiosamente, en 2012 esta situación benefició a los laborales temporales del Consell frente a los funcionarios interinos; la norma permite un ERE de extinción en las Administraciones Públicas, pero no una reducción de jornada y salario. Por eso, aunque inicialmente la imposición de la "jornada de 25 horas" iba a afectar a interinos y temporales, finalmente no se aplicó para los contratados laborales.

2. Orden jurisdiccional al que acudir.

Un funcionario hará este recorrido: solicitud, recurso de reposición/alzada, recurso contencioso-administrativo (si es reposición ni siquiera tendrá que recurrir), acudiendo al Juzgado de lo Contencioso.

En el Juzgado necesitas abogado que te represente, y en caso de perder el juicio, habrá condena en costas judiciales (son las "costas en criterio del vencimiento" del Código Civil, que significa que quien pierde paga los dos abogados, el suyo y el del contrario).

Un laboral tendrá otro recorrido: solicitud, reclamación previa (que necesitará prácticamente en todos los casos), demanda acudiendo al Juzgado de lo Social.

En el Juzgado podrá pleitear por sí mismo, y sólo habrá condena en costas en caso de evidente mala fe o temeridad.

Si las costas del vencimiento no es suficiente agravio, la experiencia nos demuestra que en el Juzgado de lo Social se es mucho más sensible con la perspectiva del trabajador, y con menor formalidad procedimental, mientras que en el Juzgado de lo Contencioso lo más importante es si la Administración cumplió con la normativa y el procedimiento, y no hay sensibilidad alguna hacia la situación del funcionario afectado.

3. Ayudas sociales para el personal laboral.

El II Convenio colectivo del personal laboral al servicio de la Administración del Consell establece que el personal laboral debe tener ayudas sociales, y por eso se han obtenido dichas ayudas (a excepción de los años en que han estado suspendidas por el "Decreto Vela").

El personal funcionario en alguna ocasión ha disfrutado de ayudas sociales, pero hace ya muchos años que no se convocan tales ayudas, ya que su normativa no contempla la obligatoriedad de las mismas.

4. Devengo de las retribuciones (recuerda la paga extra!).

Éste ha sido un agravio muy comentado en el inicio de 2015: a todos los empleados públicos se les pagaba la parte devengada de la extra de diciembre de 2012 en enero de 2015 conforme a un acuerdo sindical.

Pero ese abono traía una "trampa": mientras que a los funcionarios se les abonaba lo correspondiente a 44/183 días (un 24% de la extra), a los laborales sólo 14/183 días (inferior al 10% de la extra).

La causa de esa diferencia es el devengo de las retribuciones. En concreto, para el personal laboral la extra se devenga desde el 1 de enero al 30 de junio, y del 1 de julio al 31 de diciembre. En cambio, para los funcionarios el devengo comienza un mes antes (de diciembre a mayo, y de junio a noviembre). Por eso, cuando se "suprimió" la extra de 2012, el día 14 de julio, unos empleados habían devengado catorce días, y otros un mes y catorce días.

5. Prescripción de las obligaciones de la Administración.

En derecho administrativo, las obligaciones de la Administración con los beneficiarios de las mismas prescriben a los cuatro años. Eso significa que un funcionario, al presentar cualquier reclamación o solicitud a la Administración, puede retrotraer su petición cuatro años atrás.

O esperar cuatro años desde que se produce una actuación para reclamar sobre la misma; cuando los interinos exigieron sus trienios, pudieron hacerlo con cuatro años de retroactividad. En cambio, las reclamaciones sobre carrera en 2015 podrán hacerse hasta el año 2018, porque no habrán prescrito.

En cambio, el personal laboral sólo puede reclamar el último año de las obligaciones que pretenda de la Administración; cuando se han reclamado complementos retributivos de cualquier tipo (trienios, turnicidad en las pagas extras, etc), la norma sólo reconoce el año natural anterior a la solicitud de que se trate. El resto de tiempo se considera prescrito.

Esta diferencia en la prescripción de los "atrasos" (cuatro años hacia atrás para funcionarios, sólo un año para laborales) es un duro agravio de la normativa laboral/administrativa para parte de los empleados públicos.

6. Extensión de sentencia frente a conflicto colectivo.

Hay reclamaciones, y resoluciones judiciales, cuya esencia puede ser compartida por muchos -o todos- los empleados públicos. Un funcionario o laboral recurren sobre un tema, el Juzgado les da la razón, y una colectividad indeterminada de compañeros que están en la misma situación quieren que se les reconozca esa misma victoria judicial.

En el orden contencioso (funcionarios), se creó para dicha situación el incidente de ejecución por "extensión de sentencia", de forma que -si se cumplen diversos requisitos-, una sentencia individual puede ser aplicada a una colectividad de personas.

Este incidente de ejecución de sentencia sólo se puede aplicar en asuntos de personal o tributarios; y en realidad encierra más dificultades de las que parece a simple vista.

En el orden social no existe la extensión de sentencia; lo que, junto a la prescripción de un año, dificulta hacer planteamientos similares a funcionarios/laborales cuando se trata de reclamar por una cuestión similar (como la paga extra, la carrera profesional para interinos y temporales, etc).

Aunque no exista la extensión de sentencia, en realidad en el orden social tenemos una fórmula mejor para los asuntos colectivos: el conflicto colectivo, mediante el cual un sindicato o comité de empresa puede reclamar una cuestión, y si se gana en el Juzgado, afecta por igual a todos los contratados laborales que estuvieran interesados, sin necesidad de procedimiento individual.

Es cierto, por otro lado, que el conflicto colectivo -como la extensión- tiene otros diversos requisitos que encierran más dificultades de las que parece a simple vista.

7. Capacidad negociadora del Comité de Empresa.

Los funcionarios eligen a sus representantes en las Juntas de Personal; aunque las Juntas no tienen capacidad negociadora, sino que la tienen los sindicatos que obtienen un porcentaje de representatividad en las mismas.

Los laborales eligen a sus representantes en los Comités de Empresa; y éstos sí tienen capacidad negociadora, y mayores funciones y garantías de representación que las Juntas de Personal.

La diferencia entre funcionarios/laborales no radica sólo en la denominación del órgano de representación o algunas particularidades del sistema electoral sindical, sino principalmente en las mayores funciones de la representación de los laborales (regulada en el Estatuto de los Trabajadores) frente a la de los funcionarios.

8. Derechos sociales laborales o administrativos.

Los laborales tienen derecho a la jubilación parcial; los funcionarios, no.

Los funcionarios tienen derecho a algunas ventajas de clases pasivas (quienes están en MUFACE o similar); los laborales, no.

El régimen social es distinto para ambos empleados públicos, a pesar de que en la GVA dichas diferencias se han minimizado al ser todos los nuevos empleados cotizantes del régimen general de la Seguridad Social. En otras Administraciones, perviven importantes diferencias a este respecto.

Otros derechos de cobertura o índole social suponían otras de las diferencias que existían, pero se han ido igualando en mejora de derechos (la conciliación de la vida familiar y laboral, los permisos relativos a maternidad/paternidad) o en detrimento de ellos (la reducción salarial en caso de baja médica).

9. Existencia del personal laboral indefinido no fijo.

La normativa laboral impide que un trabajador pueda concatenar contratos durante más de tres años y seguir siendo contratado temporal, pasando a estar en situación de contrato indefinido. Dicha fórmula, al no corresponderse con la superación de unas pruebas selectivas para ser laboral fijo de la Administración, acabó suponiendo la creación por la jurisprudencia de la figura del personal indefinido no fijo en las Administraciones Públicas.

Este personal no es laboral fijo, pero tampoco es laboral temporal, y dispone de algunas ventajas (que en la mayoría de ocasiones se han de pelear en el Juzgado de lo Social), como el que su puesto deba ser estructural, que no se le puede despedir -pero sí cesarle tras la cobertura reglamentaria de su puesto-, una posible indemnización, o en alguna Administración  ha conseguido incluso concurrir a la funcionarización para convertirse en personal funcionario de carrera.

En cambio, para el personal interino no se establece ninguna garantía similar respecto a su situación laboral, que puede ir encadenando durante suficiente tiempo sin que nadie le reconozca derecho a la estabilidad alguna.

La figura del "interino de larga duración" (con derecho a la carrera profesional según el Tribunal Supremo), o la existencia de planes de consolidación de empleo, son meros conceptos de funcionamiento que no reflejan una garantía como la del personal laboral indefinido no fijo.

10. Bolsa de empleo temporal: de vacante a sustitución.

En CSIF hemos podido defender recientemente un caso relativo al funcionamiento de las bolsas de empleo temporal en la GVA, que refleja cómo el hecho de ser funcionario o personal laboral puede tener importantes consecuencias prácticas en cualquier situación.

Si un contratado laboral realiza una sustitución del titular en un puesto de trabajo, y por cualquier motivo (jubilación, excedencia o movilidad voluntaria del titular, por ejemplo), dicho puesto se queda vacante, el contratado laboral no cesa, sino que continúa prestando servicios en dicho puesto.

Aunque haya cambiado el motivo de su nombramiento (de sustitución de titular a cobertura de vacante), y aunque se trate de dos bolsas de trabajo distintas, se potencia el mantenimiento del trabajo y la cobertura del puesto para una mayor eficiencia del servicio. Cuestión que se establece así en el artículo 8 del II Convenio colectivo.

En cambio, si esa misma situación le sucede a un funcionario interino y no a un laboral temporal, la normativa indica que el interino debe cesar, y pierde esa garantía que sí tiene el contratado laboral. Simplemente, porque al ser funcionario no se le aplica ese artículo del Convenio.

Esta es una circunstancia que CSIF defenderá (para garantizar a ambos el mantenimiento de su trabajo) en la nueva normativa de selección y provisión y orden de bolsas, pero que hemos considerado oportuno incorporar a este listado por lo significativo que resulta: el simple hecho de tener un ámbito normativo u otro puede ser tan importante como para mantener tu nómina o irte al desempleo.

Conclusión: ¿mejor funcionario, o mejor laboral?

Es difícil dar una respuesta a la pregunta de si es mejor ser personal funcionario o personal laboral, aunque en la GVA -con la nueva estructura de empleo público y la relación jurídica única-, y la garantía de estabilidad que supone ser funcionario, nos hacen reiterar nuestra exigencia y compromiso con un procedimiento que debe ponerse en marcha y al que puedan optar voluntariamente todos los contratados laborales de función pública: la FUNCIONARIZACIÓN.